今天真是结婚的好日子啊，我也是上午一场晚，上一场那么赶场。一场在北京的西北角同学结婚，一场在北京的东部同事结婚。连续两场下来，把我给喝得晕晕乎乎的了。书是看不下去了，于是窜到网上看看，醒醒酒。看到我们老大写的《城管也是冤大头》，乘着酒兴也说两句，算是讨论讨论吧~
还是老规矩，先说些题外话。第一次看到《 XX 是冤大头》或者《 XX 也是冤大头》这样的标题是在《潜规则》和《血酬定律》里面看到的。 我觉得这里的“冤大头”至少有这几层意思：第一是费力不讨好，自己付出了很多，却没有得到什么恰当的回报；第二是自己身在其中还浑然不知，甚至还自得其乐；第三可能就是面对现状也无力改变了。我们老大写的《城管也是冤大头》里面举例已经非常明显了，而我们从网上能看到的新闻也的确是能够支撑起“城管也是冤大头”这样一个观点的。可城管是怎样成为冤大头的呢？是什么造就了城管这样的冤大头呢？这就是我想要在这里跟大家探讨的问题了。
为什么会有城管？
大家应该都很清楚城管不是警察。所以，我们可以说城管并不像警察和军队那样属于国家暴力机构。其定位应该属于城市管理机构，因此它没有任何拘留或者逮捕的权力，也不配备警棍、手铐、枪支这样的装备。那为什么在国内会存在城管这样的“执法部门”呢？他们的执行的是什么法？城管存在的法律基础是什么呢？在深圳市城市管理局网站上有下面的一段话（摘自这里）。
市管理行政执法的法律依据是《行政处罚法》及政府的授权。《行政处罚法》规定，“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，为相对集中行政处罚权工作在全国的推开奠定了法律基础，然后再通过政府的授权就产生了城管部门。这就是城管行政执法的主体。地方和行业法律法规是各城市城管行政执法部门具体执法时的主要依据。
从程序上来看，目前城管执法的程序依据主要是《行政处罚法》，还有一些零星的地方性法规和规章。《行政处罚法》规定了处罚行为的一些基本程序，例如管辖、决定和执行，简易程序和一般程序（包括听证程序）等。这些程序虽然比较概括，不够具体，但是还是包括了城管执法中的主要程序。执法程序是一种理性的设计，除却了执法中可能出现的情绪色彩。执法程序的公开、透明、说理，对于实现行政的民主化、确保依法行政、增加执法行为的合理性、提升人民对执法的信赖都是具有现实意义的。严格遵守执法程序是文明执法的体现，也是增强程序正义、减少事后纠纷的需要。遵守这些程序基本上就能实现程序上的正义了。不能因为没有一个专门的城管处罚程序法而忽略了真正需要遵守的处罚一般法。
我们可以从下图看到“城管”得以合法创建并存在的理由：

从上面那张图我们就可以看到，城管队伍的存在就是为了执行各级政府制定的相关法律、法规，而各级政府也的确赋予了其执行行政处罚的权力。而目前，因为警力缺乏，相当多的城市开设设立“交通协管员”。而“交通协管员”本身，应该也属于城管。我们可以看到由于“交通协管员”并没有被赋予执行《道路交通安全法》的权力，因此“交通协管员”并不能处理交通违法行为也不能处理交通事故，而只能处理违章停车等违反地方法律、法规的行为。
为什么城管必然会成为冤大头？
从大多数市民的印象来看，城管的形象就是和“处罚”甚至“罚款”联系起来的。 毫无疑问，绝大多数被处罚的人是不会对城管满意的；而没有被处罚的人，如果看到某些自己不能接受的城市管理问题也是不会对城管满意的。这样来阐述这个问题可能有些绕，还是举个简单例子吧，就拿流浪、乞讨人员的管理问题来举例。
市民对“收容流浪、乞讨人员，禁止在公共场合行乞”的意见基本上是可以分成几类的：赞成、反对和中间派。赞成者通常是出于维护公共环境秩序、维护治安、维护城市形象等方面的考虑；而反对者通常是人为不能因为部分人的利益而去剥削另一部分人的利益，特别对于是弱势群体而言；而中间派则认为可以找到某种中间的解决方案。当天桥和地下通道因为乞讨人员导致通行不畅的时候，赞成者会对城管的工作表示不满；当城管人员驱散、触犯乞讨人员的时候，反对者会对城管的工作表示不满；而对于中间派而言，城管的任何管理办法只要没有完全符合其当时的价值判断，中间派都会对城管的工作表示不满。这样看来，城管工作在现有框架下要获得市民的满意度将会多么困难。 如果城管部门有不良的绩效考核作为指引，这个问题将更严重。简单拿罚款金额与城管部门绩效两者关系来说。如果不把罚款金额和城管部门绩效结合起来，城管部门将缺乏必要的驱动力，而地方法律、法规贯彻落实将得不到保证；如果把罚款金额和城管部门绩效结合起来，这将驱使城管部门为了罚款而罚款。同样，在执行方法上也面临两难问题：如果不使用强制手段，处罚也就达不到处罚的目的，没有威慑力自然没有效果；如果使用强制手段，又往往会激发矛盾，引起社会不满。而某些城管部门的成员，认为自己是代表政府行使权力，缺乏必要的处理矛盾的技巧和方法，非常容易导致矛盾激化。暴力对抗城管执法的新闻越来越多，甚至有城管人员在工作过程中被人刺伤、刺死。前面也说过，城管部门在整个体系中只是最终的执行部门，因此对整个体系导致的问题只有一小部分是执行部门导致的。可城管部门是唯一的执行部门，所有的问题都在执行过程中才能体现出来，因此整个体系导致的问题却必须由城管部门来承担。城管部门也就成了所谓的“下水道部门”——所有的不满都要由城管部门来承担。
由此看来，城管面对问题左也有人不满，右也有人不满，呆在中间还有人不满；自身改善只能解决极小一部分问题，缓和一些问题，却必须承担全部问题的责难，这不就是“冤大头”了么？
如何破局？
我觉得解决城管问题要先从以下几个基本出发点开始。

公民都有各自的权益，法律应该在公平、公正的环境下保证大多数人的权益；
在保证大多数人权益的时候伤害了某些公民权力时，必须给出相应的补偿（不一定是货币形式的）；
在可能的情况下（大家能达成一致的情况下），应当给予弱势群体必要的支持和保护；

还是拿“收容流浪、乞讨人员，禁止在公共场合行乞”来举例吧。我认为应该通过城市范围内的市民投票来决定相关政策。让市民参与相关的法律、法规的制定，从而获得城市中市民能够接受的解决方案。通过这种方式来向市民了解城管人员获得的授权的过程和所受于权力的大小，因而能更客观的评价城管人员工作。通过投票确定是否收容流浪、乞讨人员；如果要收容流浪、乞讨人员，通过投票确认如何进行收容；通过投票确定是否允许公共场合行乞；如果不允许公共场合行乞，则通过投票确定哪些公共场所不能行乞，同时还要确定如果违反应该如何处理。同时应当加强舆论监督，允许通过法律手段反对不正确的城管执行。当然，这需要实现基层的民主选举和投票，需要市民能够真正参与城市管理，参与对自身环境产生影响的城市管理决策；需要加强监督，避免出现执行过程中的问题；对出现的执行过程中的问题应该提供相应的申诉机会。当然，如果经济发展，能够避免乞讨者的产生，这毫无疑问是最彻底的解决方案。其实说到最后，好多问题都是基层民主的问题、都是监督与制约的问题、都是经济发展的问题。
困了，早点收住，早点去睡了~ 后面写得有些凌乱
后记：我要特别强调的是，框架的问题才是导致问题的根源。执行者的素质是导致整个问题的一部分原因，但仅仅也是很小的一部分原因。在不完善的框架下，在不正确的激励措施之下，任何人承担城管的职责都会变成现在这样——除非他放弃自己的部分权益。要人放弃自己部分权益才能为公众谋利，这样的框架显然是有问题的。我们不能指望所有基层执行人员都是雷锋。你我都不是雷锋，为什么要求别人要成为雷锋才能办好事情呢？我这里所说的框架和激励措施，就像生态环境。各种现象的出现，都是因为人们去适应环境而产生的。城管问题是这样，医疗问题也是这样。作为领导者，我觉得不应该去强调执行者的高风亮节（当然，出现雷锋还是应该表扬的）。而应该仔细想想如何构建一个良好的生态环境，只有这样才能让事情整体向好的方向发展。城市管理是这样，企业管理也是这样。